Tòa bảo hiến ở Việt Nam

GS TS Nguyễn Vân Nam

Có thể so sánh-một cách giản dị nhất- Hiến pháp (HP) với qui định (luật chơi) không thể thiếu của bất cứ cuộc chơi nào ( bóng đá, cờ tướng, …). Thừa nhận và tuân thủ qui định là điều kiện để được tham gia cuộc chơi. Trong khuôn khổ chuẩn mực này, ai cũng có quyền phát triển chiến thuật , chiến lược nhằm đạt mục tiêu riêng. Danh sách người cùng chơi trong „cuộc chơi“ „mưu cầu hạnh phúc cá nhân trong xã hội tự do, công bằng “, mà chuẩn mực cuộc chơi hợp thành HP, rất dài: cá nhân, gia đình, doanh nghiệp, hiệp hội, công đoàn, đảng phái, chính phủ, v…v. Tuy nhiên, Nhà nước (NN) không có trong danh sách này, vì NN không phải người cùng chơi mà chính là cuộc chơi. NN không phải người bảo vệ hệ thống các chuẩn mực căn bản của HP mà nó chính là cái được HP điều chỉnh, giống như qui định của cuộc chơi xác định cuộc chơi vậy.

Trong NN của dân, do dân và vì dân, HP chính là hệ thống các chuẩn mực cơ bản cho một trật tự xã hội xác định mà toàn dân mong muốn và chuẩn y. Đó là các chuẩn mực cho quan hệ giữa con người với nhau; giữa họ với cơ quan công quyền; giữa cá nhân với các chủ thể khác và chuẩn mực cho phép khi nào có thể buộc họ phải làm gì. Trong “cuộc chơi” Nhà nước pháp quyền (NNPQ), các điều luật bảo đảm cho chúng ta tính hợp pháp của mọi hành vi quản lý NN và HP bảo đảm cho chúng ta tính hợp hiến của các điều luật. Nghĩa là bảo đảm “cuộc chơi Nhà nước” đúng là cuộc chơi mà toàn dân đã lựa chọn.

Xét cho cùng, bất cứ điều luật nào cũng xuất phát từ triết lý sống, triết lý về luật pháp. Nhưng điều này trong HP thể hiện trực tiếp nhất, rõ ràng nhất. Và bởi toàn bộ triết lý luật pháp trong từng điều luật đều xuất phát từ triết lý sống chung được toàn dân chấp nhận, nên HP chính là nơi tập trung đầy đủ nhất, trừu tượng đến mức có thể nhất, những chuẩn mực trên cơ sở triết lý chung đó. Vì thế, quá trình lý giải, vận dụng các chuẩn mực cơ bản để xây dựng và áp dụng các điều luật, bộ luật cụ thể hơn, trong thực tế không tránh khỏi  những tranh chấp, mẫu thuẫn giữa các cơ quan hiến định, giữa các cơ quan công quyền, giữa họ với công dân và giữa các điều luật. Việc có một cơ quan tự chủ, độc lập, có thẩm quyền cao nhất quyết định cái gì phù hợp, cái gì vi phạm HP là một điều tất yếu. Đó là Tòa án Hiến pháp. (Tòa Hiến pháp, THP).

THP không là nơi duy nhất có thẩm quyền lý giải, bảo vệ HP. Không nên hiểu THP sẽ làm hộ trách nhiệm tuân thủ điều luật, tuân thủ HP của cơ quan công quyền; cũng không nên nghĩ vì đã có quốc hội với chức năng giám sát tối cao việc tuân thủ HP; các cơ quan công quyền, Tòa án các cấp đều có trách nhiệm tuân theo pháp luật trong khuôn khổ HP, nên không cần một cơ quan tài phán độc lập tối cao về HP nữa. Một mặt, mỗi cơ quan công quyền đều có quyền lý giải điều luật theo cách mình cho là đúng. Mặt khác, do quyền lợi trong nhiều trường hợp không thể đồng nhất, thậm chí còn mâu thuẫn, nên họ không thể vừa đá bóng vừa thổi còi được; nên cần một cơ quan có thẩm quyền tối cao lý giải HP, giám sát tuân thủ HP. Sự ra đời THP chắc chắn sẽ hạn chế được tình trạng nhiều bộ luật, nghị định mâu thuẫn, chồng chéo lên nhau đến mức không thể vận dụng, những qui định không hợp lòng dân, cấp giấy phép dự án bất chấp nguy cơ hủy hoại môi trường tự nhiên, môi trường và văn hóa truyền thống của người dân,v…v, như hiện nay.

Nhà nước pháp quyền (NNPQ) là một NN mà cuộc sống của toàn bộ thành viên trong Nhà nước được ràng buộc với các điều luật và với lý tưởng Công bằng. Nguyên tắc cơ bản của NNPQ là thượng tôn pháp luật. Một nguyên tắc quan trọng dẫn ra từ nó là: một điều luật chỉ có hiệu lực buộc phải tuân thủ nếu nó phù hợp với HP. Để thực hiện nguyên tắc này trong thực tiễn, cần phải biết chắc chắn rằng, điều luật nào là trái với chuẩn mực chung (trái với HP) và vì vậy không cần phải tuân thủ; cách giải thích nào là đi ngược lại tinh thần của HP và vì vậy là vô hiệu. NNPQ hiện đại không thể thiếu một cơ quan có thẩm quyền tối cao cho người dân biết đâu là pháp luật, đâu là ý chí chủ quan, tùy tiện của người được ủy quyền sử dụng quyền lực nhà nước. Cơ quan đó chỉ có thể là THP.

Một trong những chuẩn mực cơ bản quan trọng nhất trong HP là chuẩn mực cho việc sử dụng quyền lực NN theo nguyên tắc „kiểm tra và cân bằng quyền lực“. Đối với lực lượng lãnh đạo xã hội, được nhân dân ủy quyền sử dụng quyền lực NN tối cao, đây là nguyên tắc then chốt nhằm kiểm soát việc sử dụng quyền lực, ngăn chặn có hiệu quả sự lạm dụng quyền lực là nguyên nhân chính gây ra tham nhũng hối lộ. Bất kỳ sự lạm dụng quyền lực nào, dù với bất cứ lý do gì, cũng dẫn đến xói mòn quyền lực, xói mòn uy tín cũng như tính chính danh của người sử dụng quyền lực. Đối với chính phủ (hành pháp), nguyên tắc này không phải là mục đích tự thân, mà là nhằm bảo vệ các quyền công dân, quyền con người. Nói một cách khác, đây là nguyên tắc giữ cho hoạt động quản lý NN nằm trong giới hạn của HP, không vi phạm hay hạn chế các quyền cơ bản của người dân. Trong „cuộc chơi Nhà nước“, Hành pháp là một người cùng chơi mà hoạt động của nó chịu sự điều chỉnh trực tiếp của luật chơi: không được phép thực hiện một hành vi quản lý NN, nếu nó không dựa trên cơ sở một điều luật. Kiểm tra việc thực hiện quyền lực NN, hoạt động quản lý NN để bảo vệ  quyền cơ bản của cá nhân được HP bảo đảm là một chức năng „độc quyền“ của THP. Chức năng còn lại là bảo vệ trật tự xã hội theo HP.

THP vì thế không phải là một cơ quan có khả năng hạn chế, hay thậm chí là chỉ giới hạn quyền lực của các cơ quan hiến định khác. Quyền lực của họ chỉ có thể bị giới hạn bởi HP. Thẩm quyền cụ thể của THP có thể khác nhau đối với mỗi quốc gia, nhưng những thẩm quyền cơ bản là giống nhau:

a)      Xử lý tranh chấp giữa các cơ quan hiến định, cơ quan công quyền về giải thích, vận dụng luật: khi có tranh chấp hay nghi ngờ giữa các cơ quan này về tính hợp hiến của một điều luật, bộ luật; về lý giải áp dụng điều luật cụ thể. Tình trạng bộ máy hành chính hoạt động kém hiệu quả; địa phương lý giải áp dụng luật khác với trung ương khiến vụ việc bị ách tắc; giấy phép con; sự không rõ ràng về hiệu lực pháp lý của nghị quyết đảng bộ các cấp …như hiện nay, một phần cũng do ta chưa có THP.

b)      Kiểm tra chuẩn mực (trừu tượng):

–          Kiểm tra điều luật trước khi nó có hiệu lực. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là THP sẽ hạn chế quyền lập pháp của quốc hội vì một đạo luật do quốc hội thông qua phải được THP „đóng mộc đồng ý“ mới có hiệu lực. Hoạt động của THP cũng tuân theo nguyên tắc „không có đơn kiện, chẳng có quan tòa“. THP chỉ thụ lý khi có đơn yêu cầu xem xét. Sự ra đời THP sẽ góp phần thúc đẩy và tạo điều kiện- có tiêu chuẩn cụ thể để đánh giá- cho quốc hội hoạt động có hiệu quả hơn, các đại biểu làm việc chuyên nghiệp với tinh thần trách nhiệm cao hơn.

c)      Kiểm tra chuẩn mực (cụ thể):

–          Kiềm tra tính hợp hiến của điều luật khi áp dụng vào trường hợp cụ thể, đặc biệt khi một số Tòa án cho rằng điều luật đó gây xung đột về quyền.

d)     Giải quyết khiếu nại của công dân.

–          Ai cũng có quyền khiếu nại tại THP khi thấy quyền cơ bản hiến định của mình bị xâm phạm bởi hoạt động của cơ quan công quyền, phán quyết của Tòa án. Nhưng, THP không phải là một Tòa „Siêu phúc thẩm“ xét lại các tranh chấp dân sự, hành chính hay các vi phạm pháp luật. THP chỉ thụ lý các vụ việc khi: a) đã được tòa án các cấp-kể cả tòa phúc thẩm cấp cao nhất- xét xử và b) có cơ sở để thấy rằng không thể loại trừ khả năng quyền cơ bản hiến định của người khiếu nại bị xâm phạm. Chẳng hạn, thông tư số 02/2003/TT-BCA của Bộ Công an quy định mỗi người chỉ được đăng ký một xe máy, có thể trái với Điều 58, Hiến pháp 1992. Nhưng trước hết thông tư này phải được Tòa hành chính các cấp xem xét. Sau đó, nếu Tòa án ND tối cao vẫn cho rằng thông tư này hợp pháp thì THP mới thụ lý.

e)      Đơn kiện chủ tịch nước, thẩm phán; đơn khiếu nại kết quả bầu cử; sự hợp hiến của các tổ chức, hiệp hội chính trị.

THP không phải nơi xét xử cơ quan hiến định, cơ quan công quyền. Nó không có thẩm quyền buộc các cơ quan này chịu trách nhiệm về hậu quả pháp lý, như bồi thường chẳng hạn. THP chỉ là người có quyết định cuối cùng về tính hợp hiến của hoạt động của các cơ quan đó. Các điều luật, văn bản luật, cách lý giải áp dụng luật bị THP tuyên không phù hợp hoặc vi hiến sẽ vô giá trị. Hậu quả pháp lý sẽ do Tòa án các cấp khác xử lý.

Sự xuất hiện THP sẽ thúc đẩy mạnh hơn nữa cải cách hành chính. Qua thực tiễn xét xử của mình, một mặt, nó cho thấy rõ hơn đâu là mục tiêu thực sự của cải cách, đâu là những thủ tục rườm rà phải bỏ, đâu là giới hạn của hoạt động quản lý NN, tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả cải cách; mặt khác, nó tạo sức ép tích cực đến công chức khiến họ hình thành thói quen làm việc luôn luôn nghĩ đến quyền cơ bản của người dân. Quan trọng hơn, khi có THP thì hoạt động sử dụng quyền lực NN sẽ được tiêu chuẩn hóa xuyên suốt từ trung ương đến địa phương và như vậy góp phần đảm bảo sự lãnh đạo hiệu quả của trung ương.

Chắc chắn THP sẽ quá tải đến mức không thể làm việc tiếp, nếu hệ thống Tòa hành chính yếu. Ở ta hiện nay, vai trò và tầm quan trọng của Tòa hành chính ngày càng mờ nhạt. Điều này không chỉ là khác thường, mà là nguy hiểm trong một NNPQ. THP ra đời là chất xúc tác để Tòa hành chính trở về với vị trí cần phải có của nó.

Một trọng tâm của cải cách tư pháp (CCTP) là nâng cao chất lượng xét xử của Tòa án, nâng cao  trình độ thẩm phán. Trong vai trò cơ quan „trọng tài“ cho Tòa án các cấp về lý giải, áp dụng điều luật, THP sẽ góp phần quan trọng vào việc hình thành chuẩn mực thống nhất về cách tiếp cận, lý giải, áp dụng điều luật trong xét xử định hướng theo HP. Qua đó giúp nâng cao nhanh chóng chất lượng hoạt động của Tòa án. Với vị trí then chốt và tác dụng nhiều mặt của THP, CCTP sẽ không mang lại kết quả như mong đợi nếu không xây dựng được THP.

Do chưa có cơ quan nào xét xử theo chuẩn mực cao nhất là HP, nên ta vẫn còn nhiều án oan sai, rất nhiều người thấy oan ức, dù đã có cấp giám đốc thẩm. Sự ra đời của THP, vì thế,  mang một ý nghĩa xã hội vô cùng quan trọng: cho người dân có cơ sở để tin rằng, dù con đường đi tìm công lý qua Tòa án các cấp có gian nan, khổ cực đến đâu thì cuối cùng họ cũng sẽ tìm thấy công lý tại THP. Điều này có một ý nghĩa đặc biệt, nếu ta để ý rằng tuyệt đại đa số sự vi phạm quyền cơ bản của cá nhân- ở nước nào cũng vậy- là do hoạt động quản lý NN gây ra, thì THP cũng tạo cơ sở để người dân tin cậy NN hơn. Có ý kiến e ngại dân trí nước ta còn thấp, người dân thậm chí còn chưa hiểu mình có những quyền gì thì làm sao nói đến thành lập THP. Tuy nhiên, một cung thủ sẽ không thể thi đấu nếu ta không trao cây cung cho anh ta.

Sự cần thiết và những tác động tích cực mọi mặt nói trên của THP chỉ có thật đối với một THP đúng nghĩa. Thế giới có hai mô hình cơ quan bảo hiến, của Mỹ (ngoại lệ) và của Châu Âu (phổ biến). Mô hình và tên gọi không quan trọng. Điều quan trọng nhất là bản chất của cơ quan tài phán hiến pháp này. Nó phải mang những đặc tính cơ bản, giống nhau dù ở bất cứ nước nào: a) tự chủ trong quyết định, chỉ tuân theo HP; b) độc lập, không phụ thuộc vào bất cứ cơ quan nào, kể cả cơ quan hiến định, không chịu ảnh hưởng của bất kỳ ai, bất kỳ thế lực nào; và c) quyết định có hiệu lực buộc thi hành với tất cả. Các điều kiện cụ thể để đảm bảo những đặc tính này là khác nhau cho từng nước.

Nghị quyết của đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X (tháng 4-2006) của đảng CSVN cũng đề  ra nhiệm vụ “Xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Theo đó, cơ quan này sẽ có thẩm quyền phán quyết đối với các tranh chấp liên quan đến các vấn đề hiến định trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp theo nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo Hiến pháp. Một cơ quan như thế, chỉ có thể là Tòa án Hiến pháp.

SG, 18 tháng 5 năm 2009